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Algunas claves del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica
El nuevo Real Decreto-ley 23/2020 (el “RDL 23/2020”) supone un paso adelante en el compromiso del Gobierno de España, en línea con el Pacto Verde a nivel de la Unión Europea, de impulsar las energías renovables como palanca de crecimiento y reindustrialización que ayude a superar la grave crisis que afrontamos.
Queremos destacar de esta nueva norma las siguientes novedades que impactarán de manera importante en la actividad de las empresas del sector renovable y en muchos de los proyectos en curso, de modo que conviene realizar un análisis pormenorizado de cada uno de ellos, con el fin de determinar si el RDL 23/2020 les afecta, y en qué medida. El nuevo RDL 23/2020, entre otros aspectos: (i) establece hitos y plazos obligatorios para proyectos renovables que cuenten con acceso y conexión, con el fin de evitar movimientos especulativos alrededor de los permisos, (ii) crea un nuevo sistema de remuneración a las renovables mediante subastas basadas en el precio de la energía, e (iii) impulsa nuevos modelos de negocio como es el caso de la agregación de la demanda, el almacenamiento y la hibridación.
El Gobierno no ha querido esperar a que la Ley de Cambio Climático y Transición Energética (“LCCTE”), supere su tramitación parlamentaria a finales de este año y con este Real Decreto adelanta alguna de las medidas que se contienen en el Anteproyecto de LCCTE, que puede ser contemplada como la ley marco que fijará los objetivos de descarbonización en función de un determinado calendario, así como las herramientas para su consecución. La LCCTE deberá en todo caso ser complementada por las necesarias modificaciones en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, la ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y demás normativa sectorial, que deberá adaptarse al marco que se establezca por esa importante ley.
+ Novedades relativas al acceso y conexión: El RDL 23/2020 trata de asegurar que los derechos de acceso y conexión estén ligados a proyectos reales y en desarrollo efectivo, como respuesta a la actual situación en la que ciertos actores se dedicaban a solicitar accesos y depositar las correspondientes garantías de conexión con el único fin de venderlos y sin un proyecto en firme detrás, más allá de proyectos poco maduros. Naturalmente, esta situación suponía un obstáculo para aquellos desarrolladores que sí desean llevar adelante proyectos, además de un notable encarecimiento de éstos, de forma artificial. Es bien conocida la sobresaturación existente en las solicitudes de acceso y conexión que, de forma muy poco razonable y racional, supera con creces las necesidades del sistema eléctrico en función de la demanda. Dado lo prolongado del período de maduración de los proyectos renovables, el Gobierno ha estimado, con acierto, que era necesario actuar con celeridad, sin perjuicio de que sigue pendiente de aprobación un nuevo Decreto que establezca un nuevo régimen de acceso y conexión en sustitución del que actualmente se contiene en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre.
El artículo 1 del RDL 23/2020 establece una serie de “criterios para ordenar el acceso y la conexión a las redes de transporte y distribución” que afectan a los proyectos actuales que cuenten con permiso de acceso:
+ Acreditación de hitos: Los titulares de permisos de acceso obtenidos entre el 27 de diciembre de 2013 (fecha de entrada en vigor de la vigente Ley del Sector Eléctrico) y antes del 24 de junio de 2020 (fecha de entrada en vigor del RDL 23/2020), deberán acreditar el cumplimiento de los siguientes hitos administrativos en unos plazos no superiores a los estipulados a continuación:
a) Si el permiso se obtuvo entre 28 diciembre 2013 y el 31 de diciembre de 2017, ambos inclusive:
1º Solicitud presentada y admitida a autorización administrativa previa: 3 meses.
2º Obtención de la declaración de impacto ambiental favorable: 18 meses.
3º Obtención de la autorización administrativa previa: 21 meses.
4º Obtención de la autorización administrativa de construcción: 24 meses.
5º Obtención de la autorización administrativa de explotación definitiva: 5 años.
b) Si el permiso se obtuvo con posterioridad al 31 de diciembre de 2017 y antes del 24 de junio de 2020:
1º Solicitud presentada y admitida a autorización administrativa previa: 6 meses.
2º Obtención de la declaración de impacto ambiental favorable: 22 meses.
3º Obtención de la autorización administrativa previa: 25 meses.
4º Obtención de la autorización administrativa de construcción: 28 meses.
5º Obtención de la autorización administrativa de explotación definitiva: 5 años.
A continuación, dispone el RDL 23/20 que los plazos señalados en los apartados anteriores serán computados, todos ellos, desde la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley; o desde la fecha de obtención de los permisos de acceso para titulares que los hayan obtenido con posterioridad al 24 de junio de 2020. De esta redacción queda claro, por tanto, que para proyectos anteriores al repetido RDL, los plazos empezarán a computar desde el 24 de junio de 2020, y serán unos u otros dependiendo de la fecha de obtención del permiso de acceso. Cualquier otra interpretación sería inadmisible desde el punto de vista de la seguridad jurídica.
c) Permisos obtenidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley del Sector Eléctrico:
El RDL 23/2020 no prevé ningún hito, dado que la Disposición Transitoria 8ª de esa Ley ya se ocupó de regular la caducidad de esos permisos (con una extensión adicional, por cierto, derivada del reciente Estado de Alarma).
El incumplimiento de los hitos supondrá la caducidad automática de los permisos y la ejecución inmediata de las garantías económicas presentadas para la tramitación de la solicitud de acceso a las redes de transporte y distribución. Con una excepción: si por causas no imputables al promotor no se produjese una declaración de impacto ambiental favorable, no se procederá a la ejecución de dichas garantías. La polémica está servida, dado que en aquellos casos en que la tramitación sufra retrasos por otras causas no atribuibles a los promotores, sino más bien a las administraciones públicas, no parece justo que se les castigue a éstos mediante la ejecución de garantías.
+ Solicitud de permiso de conexión: La norma dispone que los titulares de permisos de acceso dispondrán de un plazo máximo de 6 meses desde la entrada en vigor del RDL 23/2020 (o desde la fecha del permiso si es posterior al 24 de junio de 2020) para solicitar el permiso de conexión.
+ Posibilidad de renuncia a permisos: con el fin de permitir a los titulares de permisos obtenidos entre el 27 de diciembre de 2013 y el 24 de junio de 2020 y de permisos pendientes de otorgamiento, evitar la ejecución de garantías por incumplimiento de hitos bajo este nuevo régimen, el RDL 23/2020 les permite renunciar a tales permisos, o solicitudes, con devolución de las garantías.
+ Nuevas subastas: El nuevo RDL 23/2020 anticipa un marco retributivo adicional y alternativo a los que ya prevé la Ley del Sector Eléctrico. Así pues, el Gobierno desarrollará reglamentariamente otro marco retributivo para la generación de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable basado en el reconocimiento a largo plazo de un precio fijo por la energía, mediante subastas en las que el producto a subastar será la energía eléctrica, la potencia instalada o una combinación de ambas, y la variable sobre la que se ofertará será el precio de retribución de dicha energía. La intención del Gobierno es “favorecer la previsibilidad y estabilidad en los ingresos y financiación de nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable que se construyan (…)”.
Según afirma la Exposición de Motivos del RDL 23/2020, los resultados de similares subastas en países de nuestro entorno son satisfactorios y “reflejan un precio por unidad de energía generada notablemente inferior a los precios registrados en el mercado eléctrico”.
Habrá que esperar al (inminente) desarrollo normativo de este esquema de remuneración alternativo al existente para conocer sus pormenores, pero en cualquier caso es una buena noticia porque impulsará la financiación de este tipo de proyectos, que por otro lado, muestra una menor dependencia de los regímenes retributivos establecidos por el Gobierno que antaño, fundamentalmente por el abaratamiento de los costes de construcción de los proyectos y el auge de los PPAs.
+ Modificación del régimen general de autorizaciones relativas a instalaciones de producción: Se modifica de forma importante el artículo 115 del Real Decreto 1955/2000 sobre necesidad de autorizaciones relativas a la construcción, modificación, ampliación y explotación de instalaciones: (i) ahora se contempla expresamente la “autorización administrativa de construcción” que se refiere al proyecto concreto de la instalación y permite a su titular la construcción o establecimiento de la misma; (ii) se contempla la posibilidad de realizar modificaciones de instalaciones antes de la obtención de la Autorización Administrativa de Construcción, si ya cuentan con Autorización Administrativa Previa sin requerir una nueva autorización previa, cuando se cumplan las siguientes condiciones: a.) las modificaciones no sean objeto de evaluación ambiental ordinaria, b.) los terrenos afectados por la instalación tras las modificaciones no excedan la poligonal definida en el proyecto autorizado o, de excederse, no requieran expropiación forzosa y cuenten con compatibilidad urbanística, c.) la potencia instalada tras las modificaciones no exceda en más del diez por ciento de la potencia definida en el proyecto original, d.) las modificaciones no supongan un cambio en la tecnología de generación, e) las modificaciones no supongan alteraciones de la seguridad tanto de la instalación principal como de sus instalaciones auxiliares, f) no se requiera declaración de utilidad pública para la realización de las modificaciones previstas y g) las modificaciones no produzcan afecciones sobre otras instalaciones.
Por otro lado, el RDL 23/2020 por fin atiende una demanda largamente perseguida por el sector, y se concreta qué se entiende por “modificaciones no sustanciales” que puedan realizarse en los proyectos sin necesidad de tener que solicitar de nuevo autorización administrativa previa ni autorización administrativa de construcción.
El RDL 23/2020 introduce además algunas modificaciones en el régimen de tramitación de autorizaciones administrativas contenido en los artículos 122 y siguientes del Real Decreto 1955/2000. Además, se clarifica mediante el añadido de una Disposición Adicional 14 al mencionado Real Decreto cuáles son los criterios para considerar que una instalación es la misma a efectos de los permisos de acceso y conexión concedidos o solicitados. Esta nueva disposición añade claridad sobre otra de las cuestiones que suscitaba más controversia para desarrolladores.
+ Medidas para el impulso de nuevos modelos de negocio. Impulso de la hibridación y la repotenciación: El RDL 23/2020 incorpora al ordenamiento nuevos modelos de negocio destinados a permitir el desarrollo rápido y eficiente de proyectos aprovechando la red ya construida; todo ello mediante la introducción de algunas modificaciones en la Ley del Sector Eléctrico que habrá que tener en cuenta. Así, se añaden como sujetos del mercado eléctrico previstos en el artículo 6 de la Ley del Sector Eléctrico a los titulares de instalaciones de almacenamiento, a los agregadores independientes, destinados a mejorar la eficiencia y competitividad en el mercado de consumo eléctrico, y una figura también novedosa como es la de las “comunidades de energías renovables” que, según la Exposición de Motivos “tiene como fin la participación de los ciudadanos y autoridades locales en los proyectos de energías renovables, lo que permitirá una mayor aceptación local de estas energías y una participación mayor de los ciudadanos en la transición energética”. Habrá que estar atentos al desarrollo de esta figura, que no debería caer en abusos contrarios a la libertad de empresa, ciertamente.
Destacamos, finalmente, la introducción en el artículo 33 de la Ley del Sector Eléctrico de la posibilidad de hibridar instalaciones de generación mediante la incorporación de módulos de generación que utilicen fuentes de energía primaria renovable o mediante la incorporación de instalaciones de almacenamiento que podrán evacuar la energía utilizando el mismo punto de conexión y la capacidad de acceso ya concedida, siempre que la nueva instalación cumpla con los requisitos técnicos. Además, se podrán realizar solicitudes de permisos de acceso para instalaciones híbridas que incorporen varias tecnologías siempre que al menos una de ellas utilice una fuente de energía primaria renovable o incorpore instalaciones de almacenamiento. Excelente noticia, por ejemplo, para aquellos titulares de desarrollos que deseen introducirse en la generación de hidrógeno verde por electrolisis para inyectar en las redes gasísticas, aprovechando los permisos y autorizaciones ya concedidos.
En resumen, las novedades arriba reseñadas son, entre otras muchas, las que más nos llaman la atención para ser tenidas en cuenta de inmediato por los actores empresariales del sector, que deberán examinar el alcance exacto del impacto del nuevo escenario y revisar quizá sus planes de negocio sobre la base de estas novedades.